知識分享

文／邱秉瑜（《我們值得更好的城市》作者)

汽車駕駛人的首戰告捷

19、20世紀之交的美國，處於「汽車時代的黎明時分」（1880年至1919年），作者描寫了當時汽車和行人在城市中心所進行的競爭，其結局是汽車輕鬆取得勝利。

19世紀晚期，由於美國城市的擁擠，加上鐵路科技的成熟，較富裕的市民便開始設法搬離市區工作場所的可步行距離範圍，並定居在通勤火車站的可步行距離內之新開發社區中。儘管有錢人陸續外遷，但市區依然擁擠，這是由於都市化現象的持續，人們從鄉村移居城市，而這些城市中的步行者是當時街道交通擁擠的主要原因。

在1910年代，汽車開始零星出現於城市街頭，又更加劇了交通堵塞，也讓市區交通變得更加危險。此時，雖然汽車尚未普及，但行人與汽車之間已經開始發生了衝突。儘管有些汽車駕駛人自己也犯有超速等危險用路行為，但汽車駕駛人組成團體，高聲量指責行人「亂過馬路」，並呼籲對行人施加「適當的」道路禮節教育。1910年代中期，美國各大城市的汽車駕駛人團體發起了所謂的道路安全運動，以行人只能在街角處穿越馬路作為倡議目標。這些運動係特別針對兒童，因為當時的交通事故中有高比例的傷亡者為兒童。

行人並未像汽車駕駛人那樣組成團體來聲張自己的權利，因此，汽車團體的呼籲奏效，各城市開始對市區街道進行改造，包括設立安全島、繪塗標線與行人穿越道，以及縮減既有人行道的寬度，以為車輛增加通行空間、設置更多的車道。

可購物地點變得越來越遠

韋爾斯指出，在兩次世界大戰之間，即所謂的戰間期（1919年至1941年），美國的零售業格局變化，傳達出美國社區可步行度下降以及美國正往汽車之國邁進的早期警訊。

戰間期的美國，有著密集開發的市中心商業區、班次頻繁的有軌電車，以及適宜步行的住宅社區，加以並未推行任何規模超出上述街道改造的大型計畫來重塑整座城市以便汽車通行，大多數城市居民仍得以繼續過著無汽車的生活。

然而，也正是在此一時期，專門服務汽車駕駛人的零售業開始出現，這些零售業者通常位在城郊，土地使用成本較低，因而能推出更低廉的商品價格。低價競爭，加上1920年代的經濟大蕭條，使得許多社區商店倒閉了，市民原本步行即可完成的每日購物行為，現在被迫必須以更長的旅行距離來完成。

住宅政策與依賴汽車的郊區生活

韋爾斯將戰後（1940-1960）美國都市面貌的徹底改變歸咎於聯邦政府的住宅政策。此一時期的住宅政策催生了一個「郊區之國」，使城市生活變得高度依賴汽車。

戰後的美國住宅政策與開發商，一同打造了前所未有的汽車國度。聯邦住宅署（Federal Housing Administration, FHA）握有強大的行政資源，締造了戰後郊區住宅開發的全盛時期，但也造成依賴汽車的郊區生活型態。該署制訂的住宅土地使用相關規範，包括僅限住宅開發的單一用途土地分區劃定、大面積基地的單戶住宅開發，導致了低密度的開發型態，並拉長了建築物彼此之間的距離。這些做法無疑具有鞏固房價的效果，但也使住宅以外的所有工商業活動排擠到新社區的邊緣，例如：外環道路上，從而降低了郊區生活中步行的便利性。

此外，這些戰後郊區住宅社區的開發商，也不認為有需要為居民提供公共交通工具，因為市政當局通常已經為這些新社區提供聯外公車服務了。問題是，公車的班次並不頻繁，而停靠地點多半是在社區邊緣，居民若欲搭乘則需花費可觀的步行時間往返於家中與公車站之間。以上種種情形，使得住在郊區卻仰賴雙腿出行變得不切實際，更加強了郊區居民對汽車的需求。

土地使用決策塑造汽車盛行環境

在本書的結尾，韋爾斯大量引用著名都市理論家珍雅各（Jane Jacobs）的文字來支持他自己關於汽車成功與步行衰退的「土地使用論」。

在戰後，珍雅各是對美國「汽車之國」現狀最有名的批評家，她認為土地使用決策對汽車盛行環境的塑造影響深遠。對汽車友好的都市土地使用政策，犧牲了行人需求與當地土地使用需求，從而打擊了地方活力和可步行性。汽車導向的土地使用方式，減少了每單位面積的活動密度，並降低了包括步行在內的其他交通方式的便利性和效率。

因此，汽車之國問題的成因，與其說是在於汽車本身，倒不如說是在於提高都市交通速度並迎合汽車的各種措施。

三、行人與城市：步行發展成敗繫於建成環境

第三本書是《行人與城市》（The Pedestrian and the City），作者為都市計畫學者哈斯克勞（Carmen Hass-Klau），2014年於倫敦出版。

哈斯克勞的這本書，概述了美國、英國與德國的步行發展和政策。在此，筆者暫且聚焦於她對美國的討論。

哈斯克勞透過檢視道路建設來考察美國城市的步行歷史。1785年的《聯邦土地條例》（Federal Land Ordinance）使美國在賓夕法尼亞州以西的城市皆具有棋盤式的街道網，然而，這種街道佈局對保護行人免受機動車輛碰撞的幫助並不大。1920年代，道路上的汽車不斷增加，使道路安全成為一個新議題，因此二戰結束後美國高速公路網的快速擴張，其背後的論點之一即是高速公路的建設將減少道路事故的發生。第二次世界大戰後，美國聯邦政府開始建造名為州際公路（Interstate highways）的高速公路網，以增加國內遠距汽車交通的便利性，但其採取了通過市中心或密集城市地區的建設方法，從而摧毀了沿途的一切。到了1950年代末，公路建設的支持者，與主張社區保存的市民之間產生了衝突，儘管這樣的「反公路運動」（Motorway Revolt）成功地擋下了一些高速公路建設，也保存了良好的步行環境，但是大多數美國人仍在不知道或不願承認汽車對城市環境造成損害的情況下擁抱了汽車生活。

人口變遷使步行發展趨勢樂觀

哈斯克勞回顧了美國過去有關城市步行的理論，並發現得以樂觀看待城市步行的發展趨勢。

 多位美國城市理論家對城市空間的使用及行人行為進行了研究。珍雅各（Jane Jacobs）於1961年撰書反對汽車導向的城市空間使用，但她也對將街道轉為行人徒步區的做法持懷疑態度，認為吸引來的行人人數不足以填滿街道空間。阿波亞德（Donald Appleyard）於1981年主張，街頭的社交活動，只會在交通流量較低的街道上發生，而兒童若因街道交通的危險而不能在戶外獨立活動，其健康將有不利發展。懷特（William H. Whyte）於1977年發現美國紐約和德國慕尼黑的行人徒步區導致行人數量急劇增加，更在1988年研究了行人行為與建成環境之間的關係後指出了「魅力街道」的要素。 傑可布斯（Allen Jacobs）於1993年提倡「最佳街道」應該是適合行人但又不必排除汽車，只要兩者確實分道即可。

美國另有一些政策研究也揭示了人們對步行的興趣，例如特克爾與密爾沙斯基（P. Tuckel & W. Milczarski）在2012年指出，嬰兒潮世代（Baby boomers）希望生活在可以步行活動的地方，而年輕世代亦對開車不太感興趣並傾向於使用其他交通方式，因此郊區變得越來越不吸引人，而市中心變得越來越有魅力，因此美國近來出現人口重新遷入市中心的趨勢。

能否用走的？公共運輸的最後一哩路問題

哈斯克勞認為美國包括行人徒步區和公共運輸在內的行人政策有得亦有失。

美國最早的行人徒步區計畫是1955年由格魯恩（Victor Gruen）設想的沃思堡計畫（Fort Worth plan），但其想要將美國式的市中心轉變為歐洲風格，這構想過於複雜而未能完全實施。儘管美國的許多行人徒步區計畫因商家與計程車司機的反對而停擺，但還是有不少城市仍成功地將街道變為行人徒步區。

理論上，公共運輸的發展，可以鼓勵運輸站點與旅程起訖點之間的步行，但實際上美國的許多鐵道運輸乘客都是透過汽車才到達站點的，例如自駕停車轉乘或受他人開車乘載，因此如今公共運輸在美國交通方式中所佔的比重仍是微不足道。

能有效鼓勵步行發展的建成環境因素

在本書的結尾，哈斯克勞將步行活動的衰落歸咎於建成環境，並提出了基於建成環境的解決方案。

美國的汽車普及和步行衰落，要早於歐洲和世界任何其他地區。步行的衰落，既是由於生活條件的變化，也是由於缺乏有效促進步行發展的知識。

哈斯克勞在本書中指認了有效鼓勵步行發展的因素，分為一般因素與重要因素：一般因素包括人口密度、街道佈局、氣候，以及街頭樹木；而重要因素則包括街廓大小、街道交叉口與自然環境的切合、街道寬度和建築物高度、街道立面，以及對汽車禁止或限制的街道之多寡。

三本書的綜合評析：步行發展需倚賴公共運輸與土地使用

這三本書之間有著若干共同點。首先，這些作者的寫作靈感來源都是個人的交通經驗。韋爾斯根據他在不同地方生活時對汽車的不同程度需求，指出了土地使用影響了一個地區的步行發展。哈斯克勞描述了她在英格蘭某個歷史悠久的市中心走過行人徒步區的愉快經歷，這促使她動筆寫一本關於步行的書。史貝克在書中回憶了他自己從必須開車的邁阿密搬到「開車只是選項不是必須」的華府後，大幅減少的汽車使用行為。

其次，所有作者都一致認同活動密度在支持步行發展上的重要性。二戰前無車生活方式的成功，韋爾斯將之歸因於有軌電車網絡上的小型商業節點交織而成的高密度日常所需活動網、從有軌電車站步行可達的住宅區，以及繁華的市中心商業區。他還指出，戰後美國的低密度郊區開發，為導致依賴汽車的生活方式增長的主因。哈斯克勞將人口密度視為促進步行的最重要因素之一。史貝克將近距離內可步行從事日常所需活動的便利性，視為城市可步行性的前提之一。

第三，三位作者中有兩位強調了街道佈局對步行的影響。哈斯克勞指出，棋盤式街道幾乎無法保護行人免受汽車的侵害，而街道佈局正是她指認的能有效促進步行的因素之一。史貝克認為，城市可步行性產自街道、街區與建築物所共同構成的都市紋理。

第四，所有作者都引用了珍雅各的論點。韋爾斯提到了珍雅各的許多理論，以證明他對汽車成功和步行衰落的「土地使用論」是正確的。哈斯克勞注意到珍雅各對汽車導向城市土地使用的批評和對行人徒步區的懷疑。史貝克引用了珍雅各的主張，強調人行道上的社交接觸對城市公共生活的重要性，並批評當代交通工程教育，甚至也批評大型的綠色開放空間，理由是它們使人們的活動在地理上過於分開而促進了汽車文化。

除了上述這些共同點外，若將三位作者的主張統合起來，就產生了以下的論點：「步行支持公共運輸的發展，但公共運輸不一定支持步行的發展」。韋爾斯強調了住宅和公共運輸站點之間可步行距離的重要性，這不僅是二戰之前全美國的鐵路運輸得以蓬勃發展的緣故，也是迄今美國一些大城市公共運輸持續成功的主因。儘管如此，哈斯克勞指出，由於美國人多半倚賴汽車往返公共運輸站點及旅次起訖點，目前公共運動在全國交通行為內僅佔很小的比例。史貝克則認為，在適宜步行的社區，即使沒有公共運輸，步行也可以蓬勃發展，但如果將視野擴展到整個城市的層級，則一個適宜步行的城市必然倚賴公共運輸。因此，欲闡明步行和公共運輸之間的關係，還需更多的研究。

我們可以確定的是，要讓步行再次蓬勃發展，如果僅投資發展公共運輸而不考慮土地使用（例如：住商密度和街道佈局），是難以成功的。從西方理論回視台灣人本交通的發展，前者對後者的啟示意義，至此已然明白：台灣城市已具備充分的住商密度，欲讓步行更蔚為風潮、讓交通更以人為本，該改善的正是公共運輸與街道佈局。