知識分享

文／邱秉瑜 (《我們值得更好的城市》作者 )

　　欲推動台灣都市的人本交通，不能不直接面對當今都市交通的本質：對私人車輛的高度依賴。這樣的現狀造成人員傷亡、空氣污染、噪音、侵犯公共空間、能源消耗及氣候變遷等多種問題。欲徹底扭轉這樣的現狀，我們需要的並非不痛不癢的宣導與鼓勵，而是更根本的改革。

　　我們無法阻止車輛總數的增加，也無法抹除城市既有的道路系統，但我們可以透過兩項改革，讓每個人少開車，並讓城市不再挪用土地來拓寬或新建道路。這兩項改革的對象是什麼？一個是公路興建與維管的主要財源，另一個是新開發案的交通影響評估標準。

「汽燃費」是公路興建維管的主要財源

　　目前台灣公路養護、修建及安全管理所需經費的主要來源是「汽車燃料使用費」（簡稱：汽燃費^註1） ，由交通部委任公路總局或委託直轄市政府及其他指定之機關分別發單徵收。

　　徵收汽燃費的主要法律依據是〈公路法〉、〈市區道路條例〉以及〈汽車燃料使用費徵收及分配辦法〉。徵收對象為行駛公路或市區道路之各型汽車所有權人，亦包含機車所有權人，但軍用車、特種車、外交使節車、公共客運車、電動車及計程車免徵。徵收頻率為營業車每年分四季徵收，自用車及機車每年一次徵收。徵收費率為汽油每公升新台幣2.5元、柴油每公升新台幣1.5元。

　　至於徵收總額，2018年的全年總額約為新台幣525億元，其中徵自汽車汽油者約為新台幣395億元、徵自汽車柴油者約為新台幣70億元、徵自機車汽油者約為新台幣60億元。

從汽燃費到「車輛里程税」：公路維護主要財源的改換

　　筆者建議的第一項改革，是政府應將公路維護的主要財源由汽燃費改為「車輛里程税」（Vehicle Kilometers Traveled Tax）。此舉有利也有弊，但因缺點可克服，因此這樣的改變是可行的。

　　改採車輛里程税有4個主要優點：（1）可減少碳排放；（2）可增進社會平等；（3）更能反映車輛行駛總里程的增長；以及（4）具有政治可行性。

　　可減少碳排放，是因為車輛里程稅「按里程收費」的本質將抑制汽車出行。可增進社會平等，是因為研究顯示低收入者的出行里程遠少於高收入者的出行里程，因此改採車輛里程稅將使富人稅負較重；比起將貧富一視同仁的汽燃費而言，車輛里程稅更是一項進步的政策。更能反映車輛行駛總里程的增長，是因為隨著車輛驅動新技術的發展（例如油電混合動力車、純電動車、天然氣車、燃料電池車），汽燃費這項規費會漸漸跟不上車輛行駛總里程的增長；反之，車輛里程稅能確保的，是車輛無論使用何種驅動技術，駕駛的每一公里都要收費。具有政治可行性，是因為取消汽燃費，對民眾來說將是一項來得快、看得見的「好處」。

圖一：「按里程收費」的車輛里程稅將抑制車輛出行，進而減少碳排放。

　　改採車輛里程稅有1個主要缺點：徵收會顯得相對困難。這是因為目前的汽燃費只需依照各型車輛的汽缸總排汽量、假定每公里平均耗油量、假定每日平均行駛里程、假定使用率以及假定每月耗油量^註2 ，直接向車輛所有人徵收即可，計算方式固定而單純，既不需反映實際用油量也不需反映實際駕駛里程，非常容易徵收及管理；反之，車輛里程稅則需反映實際駕駛里程。

　　不過，這個缺點可以克服，原因是，只要電子支付媒介持續發展進而廣泛通用，就可以克服車輛里程稅的徵收困難。

「道路服務水準」是新開發案的交通影響評估標準

　　目前台灣的新建築物開發案，許多需要通過交通影響評估（簡稱：交評）才能動工興建。由地方政府執行，通常為直轄市或縣市政府的交通局處。

　　實施交評的主要法律依據是〈停車場法〉、〈建築物交通影響評估準則〉，經地方主管機關會商當地主管建築機關及都市計畫主管機關公告應實施交通影響評估之建物，即應提出交通影響評估報告送審。實施時機為都市計畫變更或非都市土地開發許可階段之審查、環境影響評估審議、都市設計審議、建築執照審查^註3 。

　　至於實施原則，由於前述準則規定建築物停車供給應滿足基地本身實際停車需求且避免造成基地周邊道路服務水準過低，因此交通影響評估報告的送審標準為以下兩點：（1）建築物開發後之停車供給應滿足建築物本身實際停車需求；（2）評估範圍內之主要聯絡道路路段或路口尖峰時段服務水準應達D級以上。

　　 道路系統的「服務水準」越高，代表著所有車輛在交叉路口的平均耽擱時間更短、平均車速更高。服務水準共分6級，最高級為A級、最低級為F級。

從道路服務水準到「地區可及性」：新開發案交通影響評估指標的改換

圖二：當新開發地區的可及性提高，市民通勤的便利性也會變佳，避免交通狀況惡化。

　　筆者建議的第二項改革，是政府在評估新開發案對一地交通的影響時，不應再基於該地區道路系統「服務水準」（level of service）的變化來評估，而應基於該地區「可及性」（accessibility）的變化來評估。這將是一項趨利避害的改革，不但可導致對市政有利的決策，還可避免導致對市政不利的決策。為達此目的，城市應繪製各地區的通勤工作「等時線圖」（isochronic maps）。

　　政府不應再基於道路系統服務水準的變化來評估新開發案的交通影響，因為這樣做會導致對市政不利的決策。由於任何的新開發案，無論哪種類型，都勢必為道路增加交通量，因此也勢必降低道路系統的服務水準。舉例來說，新的大型商場，其員工和顧客將製造大量的道路交通，從而導致路上所有車輛在交叉路口的平均耽擱時間更長、平均車速更低。政府為因應道路服務水準的預期降低所可能做出的決策，通常不會利於市政：一種可能決策是透過拓寬既有道路或新建道路來提供額外的道路容量，以容納新開發案帶來的交通量，如台北市南港新設的國家生技研究園區，就有學者建議新闢聯外道路，但實證顯示這種措施反而會吸引更多交通量，進而使交通壅塞惡化；另一種可能決策是裁定該新開發案應移至更遠離市區的位置，理由則是避免增加市區道路交通負荷，如新北市淡海輕軌藍海線第二期欲採淡水老街為路線，便遭致部分居民及民意代表以道路服務水準將降低等理由反對，但若輕軌改在較偏遠的位置興建，恐怕無助於市街的持續繁榮。

　　政府應基於該地區可及性的變化來評估新開發案的交通影響，因為這樣做不但能解決上述以道路服務水準為指標的相關問題，還能導致對市政有利的決策。一地區的「可及性」越高，代表著該地區的人們更容易從家中動身抵達工作場所和其他各種生活機能場所。由於任何的新開發案，無論哪種類型，都勢必會創造新的工作機會與生活機能，因此也勢必提高該地區的可及性。舉例同前，新的大型商場，其創造的就業機會、消費機會與娛樂機會，以其地近之便，更易滿足該地區居民的就業需求及其他生活需求。政府為因應地區可及性的預期增加所做出的決策，既不會導致拓寬或新建道路，也不會導致鼓勵移到郊區開發；反之，決策者將優先考慮既成市區，因為既成市區比起郊區而言，不但有較多居住人口，對於全體市民來說也較易動身抵達，在這裡進行新開發案，能滿足最多市民的就業需求及其他生活需求。

　　為了準備改以「可及性」為基礎來衡量新開發案的交通影響，城市應繪製各地區的通勤工作「等時線圖」。一個地區的等時線圖，顯示了從該地區出發的旅次，在一定時間內能抵達的最大區域。由於工作是所有生活機能中最重要的，而一個小時又是通勤者能接受的最長單趟通勤時間，因此，一地的等時線圖，應顯示一個小時內從該地可到達的工作機會數量。這樣一來，若將新開發案放在一地區的等時線圖上，就能幫助決策者判斷，該案是否能提升該地居民的就業容易度。

結論：推動人本交通需要的根本性改革

　　將公路維護的主要財源由「燃料稅」改為「車輛里程税」，此舉利大於弊，是可行的，在車輛總數不斷增加的現今局面下，此舉有助逆勢而行減少車輛使用。

　　在評估新開發案對交通的影響時，政府應為城市的各地區繪製通勤工作的等時線圖，從而將評估指標從道路「服務水準」改為「地區可及性」，此舉可提升市民的就業與生活便利性、避免交通狀況惡化，還能幫助市區持續繁榮。

　　透過上述這兩項改革，變換公路興建與維管的主要財源，也變換新開發案的交通影響評估標準，我們可以抑制車輛出行、停止道路擴張，進而扭轉台灣都市高度依賴私人車輛的現狀，推動都市人本交通。

註1：詳見交通部運輸研究所2018年9月出版之《汽車燃料使用費徵收制度之研究》，頁2-1、2-2。

註2：詳見〈汽車燃料使用費徵收及分配辦法〉附表（一）各型汽車徵收汽車燃料使用費耗油量計算表。

註3：詳見交通部運輸研究所2008年11月出版之《交通影響評估作業手冊之制定》。